NIK krytycznie o rozwoju OZE w Polsce

Osiągnięcie przez Polskę założonego celu 15 proc. udziału energii ze źródeł odnawialnych w ogólnym zużyciu energii brutto w 2020 r. może być zagrożone. W 2016 roku wskaźnik ten nieznacznie przekroczył tylko 11 proc. i był najniższy od 2013 r. W konsekwencji Polska prawdopodobnie stanie przed koniecznością dokonania statystycznego transferu energii z OZE z państw członkowskich, które mają nadwyżkę tej energii. Koszty tego transferu mogą wynieść nawet 8 mld zł.

Najwyższa Izba Kontroli wskazuje, że na rozwój energetyki odnawialnej w naszym kraju negatywnie wpływały m.in.: brak konsekwentnej polityki państwa wobec odnawialnych źródeł energii, opóźnienia w wydawaniu przepisów wykonawczych oraz brak stabilnego i przyjaznego otoczenia prawnego, zapewniającego bezpieczeństwo i przewidywalność inwestycji w OZE, w szczególności w sektorze energii elektrycznej.

Polityka Unii Europejskiej dotycząca klimatu i energii została określona w pakiecie klimatyczno-energetycznym. Częścią tego pakietu jest rozwój energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii, wynikający z dyrektywy Parlamentu Europejskiego. W tej dyrektywie określony został cel dla państw członkowskich UE, którym ma być zwiększenie udziału energii wytwarzanej ze źródeł odnawialnych w bilansie energii finalnej Unii Europejskiej do 20 proc. w 2020 r., przy czym dla Polski udział ten w 2020 r. ma wynosić 15 proc., (w tym w transporcie 10 proc.), wraz z oszczędnością energii i zwiększoną efektywnością energetyczną.

Dyrektywa zakłada ograniczenie barier hamujących zwiększanie produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, usprawnianie i przyspieszanie procedur na odpowiednich szczeblach administracyjnych. Państwom członkowskim przyznano szeroki zakres swobody przy wdrażaniu obowiązku stosowania energii odnawialnej, tak aby same mogły decydować o tym, w którym sektorze chcą podejmować działania. W przyszłości polityka UE zmierza do ograniczenia emisji dwutlenku węgla z obowiązującego obecnie poziomu 20 proc. (którego osiągnięcie powinno nastąpić do 2020 r.) do pułapu 40 proc. w 2030 r.

Już w czerwcu 2015 r. Komisja Europejska w kolejnym raporcie z postępów we wdrożeniu dyrektywy o promocji odnawialnych źródeł energii ostrzegła dwa kraje: Polskę i Węgry, że mogą nie zrealizować swoich celów dotyczących OZE na 2020 r. Ostrzeżenie to jest o tyle znamienne, że cała UE posuwa się bardzo szybko w kierunku znaczącego przekroczenia celu ogólnego OZE ustalonego jako 20 proc. udziału energii z OZE w zużyciu finalnym energii brutto w 2020 r.

Niestety na przestrzeni ostatnich lat nie było konsekwentnej polityki naszego państwa wobec odnawialnych źródeł energii. Nie przygotowano kompleksowego, opartego na aktualnych założeniach, dokumentu określającego politykę państwa wobec sektora OZE.

Dokument Polityka energetyczna Polski do 2030 roku, który powinien zawierać spójną, kompleksową koncepcję rozwoju polskiej energetyki, w tym OZE, nie był aktualizowany od roku 2009. Pomimo obowiązku przedkładania przez Ministra Energii, każdego roku, informacji o realizacji Polityki energetycznej Polski do roku 2030, ostatnia informacja przyjęta przez Radę Ministrów dotyczyła roku 2012. Zmienność i niepewność regulacji, a także skomplikowane przepisy wymagające interpretacji nie służyły wzrostowi zaufania inwestorów przekładającego się na rozwój inwestycji w sektorze.

Dwie dyrektywy UE dotyczące OZE zostały wdrożone z opóźnieniem. Komisja Europejska, za niedopełnienie obowiązku transpozycji dyrektywy 2009/28/WE (miało to nastąpić nie później niż do 5 grudnia 2010 r.), wszczęła postępowanie przeciwko Polsce i wezwała do usunięcia uchybienia. Dopiero po opublikowaniu 28 stycznia 2015 r. ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych KE wycofała skargę.

W Polsce jeszcze w 2013 r. udział energii z OZE wynosił 11,4 proc. i wydawało się, że do 2020 r. osiągniemy obowiązkowy, minimalny cel 15 proc. udziału energii z OZE w całkowitym zużyciu energii brutto. Jednakże w 2016 r. wskaźnik ten osiągnął wartość 11,3 proc. i był nie tylko niższy od wskaźnika z roku 2015 (11,93 proc.), ale był w ogóle najniższy od 2013 r.

Zdaniem NIK, przewidywana stagnacja wytwarzania energii elektrycznej z OZE oznacza, że Polska może nie osiągnąć do 2020 r. obowiązkowego, minimalnego (15 proc.) udziału energii z OZE. W rezultacie Polska możes stanąć przed koniecznością dokonania transferu energii z OZE z państw członkowskich UE, które mają nadwyżkę tej energii. Koszty tego transferu mogą wynieść nawet 8 mld zł.

Jak zauważa Izba, zmniejsza się liczba wniosków o udzielenie koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej w instalacjach OZE. W 2016 r. złożono o ponad 60 proc. mniej wniosków niż w roku 2015. Natomiast sumaryczna moc instalacji OZE na koniec I półrocza 2017 r. była mniejsza o 1539 MW od mocy na koniec 2015 r. Odnotowano również rezygnację inwestorów z przyłączenia do sieci nowych źródeł, pomimo wydania warunków przyłączenia. Ponad 75 proc. instalacji OZE planowanych do przyłączenia w okresie 2015 r. - I półrocze 2017 r. nie zostało zrealizowanych. Było to następstwem rezygnacji inwestorów z budowy farm wiatrowych lub zmiany terminów przyłączenia do sieci. Dla niektórych farm wiatrowych inwestorzy wnioskowali o zmniejszenie mocy przyłączeniowych.

Istotną przyczyną zahamowania rozwoju energetyki wiatrowej były restrykcyjne ograniczenia nałożone ustawą z 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. NIK zauważa, że ich konsekwencją są także roszczenia inwestorów zagranicznych o trudnych do oszacowania obecnie skutkach finansowych.

Rynek OZE w Polsce kształtowały i będą kształtować do 2020 r. trzy podstawowe instrumenty wsparcia OZE: świadectwa pochodzenia (tzw. zielone certyfikaty), aukcje oraz dotacje ze źródeł krajowych czy UE (w szczególności na produkcję ciepła z OZE oraz dla prosumentów).

System zielonych certyfikatów został wprowadzony w Polsce w 2005 roku. Miały one sprzyjać rozwojowi i konkurencji w obszarze odnawialnych źródeł energii. W początkowym okresie popyt na świadectwa przewyższał potencjał wytwórczy OZE, co w rezultacie powodowało wysokie ceny certyfikatów, ograniczane jedynie poziomem opłaty zastępczej.

Jednak w ocenie NIK system ten jedynie pogłębił nierównowagę na rynku. Nie został rozwiązany problem nadpodaży zielonych certyfikatów. Nie sprawdziła się prognoza ME, wedle której migracja z systemu świadectw pochodzenia do systemu aukcyjnego miała w 2017 r. zmniejszać nadwyżkę świadectw pochodzenia do 15,85 TWh. Niska cena zielonych certyfikatów powodowała m.in., że inwestorzy nie uzyskiwali przychodów pokrywających koszty nowych inwestycji lub zawieszali przygotowane projekty.

W następstwie wejścia w życie ustawy o OZE (2015 r.), zmienił się system pomocy - ze świadectw pochodzenia energii na system aukcyjny. Zgodnie z jego założeniami producenci energii elektrycznej z odnawialnych źródeł przygotowują ofertę zawierającą cenę za jednostkę wyprodukowanej energii (1 MWh) oraz ilość energii, którą zobowiązują się dostarczyć w okresie kolejnych 15 lat. Zaoferowana cena nie może być wyższa niż cena referencyjna określona dla danego źródła energii w rozporządzeniu ministra gospodarki. Wybrane do dofinansowania zostaną oferty gwarantujące najniższą cenę za jednostkę oferowanej energii.

Jednakże późne ogłoszenie przepisów wykonawczych, niezbędnych do przeprowadzenia aukcji na sprzedaż energii elektrycznej oraz konieczność notyfikowania przepisów ustawy o OZE, a następnie zawieszenia postępowania przed KE w wyniku nowelizacji tejże ustawy, spowodowało przeprowadzenie w 2016 r. zaledwie czterech aukcji, a w 2017 r. tylko dwóch aukcji na sprzedaż energii elektrycznej z OZE.

Aukcje, które miały być nową formą wsparcia producentów energii elektrycznej w instalacjach OZE, nie spotkały się ze znacznym zainteresowaniem inwestorów. W trakcie wszystkich aukcji sprzedano jedynie 58 proc. oferowanej energii.

NIK nie stwierdziła przypadków ograniczania pierwszeństwa przesyłu lub dystrybucji energii elektrycznej z OZE. Jednak odmowy przyłączenia do sieci (w latach 2015-2016 wydano ogółem 252 odmowy przyłączenia do sieci, z tego 224 odmowy (89 proc.) dotyczyły instalacji OZE.), uzasadniane brakiem możliwości odbioru energii, przy zachowaniu stabilności Krajowego Systemu Elektroenergetycznego, świadczą o ograniczeniach sieciowych w rozwoju OZE. Mimo, że wielkość produkcji energii elektrycznej z OZE rosła, to zmniejszenie ilości wniosków o koncesje wskazuje na możliwość istotnego zahamowania rozwoju OZE.

Źródło: NIK