ROP - gdzie jesteśmy?
Do lipca 2020 r. Polska powinna była wdrożyć system rozszerzonej odpowiedzialności producenta, jednak prace w Ministerstwie Klimatu i Środowiska wciąż trwają. Pod koniec kwietnia br. kancelaria premiera opublikowała w wykazie prac projekt nr UC81 – ustawę o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw, czyli właśnie ROP. Projekt jest obecnie przygotowany przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska.
„Wprawdzie termin transpozycji przepisów dyrektywy 2018/851 upłynął 5 lipca 2020 r., to niemniej jednak termin na dostosowanie systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta do wymagań tej dyrektywy upływa 5 stycznia 2023 r.” – napisano w uzasadnieniu prac. Wiceminister klimatu i środowiska Jacek Ozdoba poinformował, że jeszcze przed okresem wakacyjnym projekt zostanie upubliczniony. Sama ustawa ma zacząć obowiązywać od 1 stycznia 2023 r.
Dlaczego ROP?
30 maja 2018 r. Parlament Europejski i Rada (UE) opublikowały dyrektywę 2018/851 zmieniającą dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów, która nakazuje państwom członkowskim wdrożenie rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP) do 2023 r. Są to przepisy nakazujące producentom odpadów w Unii Europejskiej pokrycie części kosztów przygotowania do ponownego użycia, recyklingu i unieszkodliwiania. Oprócz opakowań, ROP obejmuje również sprzęt elektryczny, elektroniczny, pojazdy, baterie, akumulatory, opony i oleje.
System ROP to zachęta dla producentów do wprowadzenia zmian w sposobie projektowania i produkcji wyrobów. Dzięki temu ilość odpadów ma maleć, a wyroby będzie łatwiej poddać recyklingowi. Sprawi to, że oprócz ilości wytwarzanych odpadów, zmaleją także emisje gazów cieplarnianych, które zostałyby wyemitowane w procesie tworzenia nowego opakowania. Uzyskane przez ROP środki finansowe, oprócz opłaty kosztów transportu i zagospodarowania odpadów, byłyby źródłem rozbudowy infrastruktury służącej recyklingowi.
Założenia ROP pokrywają się z celem gospodarki o obiegu zamkniętym. Polega ona na tworzeniu zamkniętej pętli procesów, w której odpady wykorzystywane są jako surowce do stworzenia nowego produktu, co oznacza odejście od dotychczasowego modelu „wyprodukuj, wykorzystaj i wyrzuć”.
W Polsce krajowy system rozszerzonej odpowiedzialności producenta wprowadzono 20 lat temu. System oparty został na obrocie dokumentami potwierdzającymi odzysk (DPO) i recykling (DPR) odpadów opakowaniowych między uczestnikami rynku odpadowego. W rzeczywistości w Polsce aktualnie za gospodarowanie odpadami odpowiedzialni są konsumenci i gminy. Konsumenci uiszczają stałe opłaty gminom, niezależnie od ilości oraz rodzaju odpadów, jakie wytworzą. Wprowadzenie ROP miałoby spowodować, że do ceny sprzedawanych produktów doliczana będzie suma odpowiadająca kosztom ich recyklingu. Z tego powodu bardziej opłacalna będzie produkcja i zakup produktów w opakowaniach ekologicznych.
Potrzeba zmian wynika z konieczności transpozycji do prawa polskiego unijnej dyrektywy 2018/851. Ponadto projekt ustawy dokonuje transpozycji art. 6 i 9 z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko. Termin na dostosowanie systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta do wymagań dyrektywy 2018/851 upływa 5 stycznia 2023 r.
Co znajdziemy w nowej ustawie?
Planowane rozwiązania w projekcie ustawy polegają m.in. na:
1. rozdzieleniu strumienia opakowań produktów oraz odpadów opakowaniowych na opakowania przeznaczone dla gospodarstw domowych oraz pozostałe opakowania (głównie handel, usługi, przemysł)
2. ustanowieniu opłaty opakowaniowej ponoszonej przez wprowadzających produkty w opakowaniach przeznaczonych dla gospodarstw domowych
3. ustanowieniu obowiązku dla przedsiębiorców wprowadzających napoje w butelkach z tworzyw sztucznych o pojemności do 3 litrów zapewnienia w tych opakowaniach udziału materiałów pochodzących z recyklingu odpadów z tworzyw sztucznych
4. wprowadzeniu obowiązku osiągnięcia poziomu selektywnego zbierania butelek PET do 3 litrów
5. powierzeniu określonych zadań nadzorczych i analitycznych nad systemem rozszerzonej odpowiedzialności producenta (system ROP) Instytutowi Ochrony Środowiska - Państwowemu Instytutowi Badawczemu (IOŚ-PIB)
6. wprowadzeniu mechanizmu nieodpłatnego przydzielania przez IOŚ-PIB masy odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi organizacjom odpowiedzialności producentów i organizacjom samorządu gospodarczego. Masa ta będzie odpowiadała masie odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi, za którą uiszczono opłatę opakowaniową (czyli powstałych z opakowań przeznaczonych dla gospodarstw domowych), i będzie ustalana na podstawie informacji przekazywanych okresowo przez recyklerów. Mechanizm ten zapewni możliwość realizacji ustawowego obowiązku zapewnienia poziomów recyklingu przez organizacje w imieniu wprowadzających produkty w opakowaniach przeznaczonych dla gospodarstw domowych, których ta organizacja reprezentuje
7. wprowadzeniu mechanizmu doszczelniającego system wystawiania dokumentów DPR i EDPR, które będą wystawiane przez IOŚ-PIB na wniosek recyklera, eksportera lub wewnątrzwspólnotowego dostawcy odpadów opakowaniowych po przeprowadzeniu audytu przedsiębiorcy w zakresie informacji wskazanych we wniosku
8. przekształceniu organizacji odzysku opakowań w organizacje odpowiedzialności producentów oraz wprowadzeniu zmian w zakresie wymagań dotyczących prowadzenia działalności przez te organizacje polegających m.in. na podniesieniu kapitału zakładowego do 5 mln złotych oraz obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności, które będzie wydawał minister właściwy ds. klimatu
9. wprowadzeniu mechanizmu wynagrodzenia dla organizacji odpowiedzialności producentów płaconego przez producentów reprezentowanych przez daną organizację. Minimalna wysokość wynagrodzenia zostanie określona przez ministra właściwego ds. klimatu w drodze obwieszczenia.
W projekcie ustawy podkreślono brak bezpośrednich powiązań między opłatą opakowaniową, a opłatą produktową. Opłata opakowaniowa będzie związana z wprowadzaniem do obrotu produktów w opakowaniach przeznaczonych dla gospodarstw domowych, a opłata produktowa jest związana z niezrealizowaniem ustawowych celów w zakresie przetwarzania odpadów opakowaniowych, w tym także innych niż przeznaczone dla gospodarstw domowych (tj. zbiorczych i transportowych). Projektowane przepisy w zakresie opłaty opakowaniowej teoretycznie mogą zostać uwzględnione w cenie produktów. Z opłaty opakowaniowej mają być finansowane nowe etaty niezbędne do realizacji zadań po stronie IOŚ-PIB oraz Ministra Klimatu i Środowiska oraz utworzenie systemu ROP. Szacuje się, że opłata opakowaniowa należna za 2023 r. (pierwszy rok obowiązywania ustawy) wyniesie 1500 mln złotych.
ROP powinien być zarządzany przez biznes
Ważnym głosem w sprawie wdrażania ROP jest ogłoszony 27 kwietnia br. raport „Szacunek kosztu netto selektywnej zbiórki, transportu i zagospodarowania selektywnie zbieranych odpadów opakowaniowych pochodzących z gospodarstw domowych”. Jest to do tej pory jedyne opracowanie w Polsce w tym zakresie, oparte o model kalkulacyjny uwzględniający wielokierunkowe założenia: makroekonomiczne, rynkowe, strategiczne, techniczne, operacyjne, podatkowe i finansowe. Raport przygotowała firma doradcza Deloitte Polska dla Konfederacji Lewiatan.
Został on sporządzony w celu określenia szacunkowych kosztów finansowych związanych z selektywną zbiórką, transportem i zagospodarowaniem selektywnie zbieranych odpadów opakowaniowych pochodzących z gospodarstw domowych w podziale na poszczególne frakcje, z uwzględnieniem kluczowych grup polimerów, takich jak: PE, PP, PET, PVC i EPS wpływających na wartość kosztu netto, który jest niezbędnym elementem do oszacowania wkładu podmiotów wprowadzających opakowania na rynek.
W raporcie podkreślono, że nowy ROP nie sfinansuje całego systemu zarządzania odpadami komunalnymi w Polsce, ponieważ odpady opakowaniowe stanowią jedynie ok. 20% tego strumienia. Autorzy raportu wskazują, że najwyższe koszty zbierania i transportu w odniesieniu do 1 Mg odpadów występują dla frakcji tworzyw sztucznych, metali i opakowań wielomateriałowych (1320–1560 złotych w roku 2021). Następnie dla papieru (602–765 złotych). Najniższe zaś dla szkła (433–474 złotych). Najwyższe koszty odbioru, transportu i zagospodarowania występują w gminach wiejskich, gdzie dominuje zabudowa jednorodzinna oraz występują znaczne odległości między punktami zbiórki odpadów.
Parapodatkowy system rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP) z centralnym poborem i arbitralną dystrybucją opłat nie zwiększy recyklingu odpadów, a podwyższy koszty – uważają przedstawiciele Konfederacji Lewiatan, którzy opowiadają się za modelem ROP zarządzanym przez biznes. „Jeśli rząd chciałby wprowadzić centralnie zarządzany system ROP, to powinien rozpocząć rozmowy z Komisją Europejską, aby wynegocjować niższe wymagane poziomy recyklingu, co jednak nie uchroni Polski od płacenia wysokiego podatku do budżetu UE naliczanego od niezrecyklowanego plastiku. W zdecydowanej większości krajów ROP zarządzany jest przez biznes” - piszą.
Lewiatan dodaje, że przedsiębiorcy gotowi są ponieść odpowiedzialność finansową, ale i współodpowiedzialność organizacyjną za nowy system gospodarowania odpadami.
- Chcemy rozpocząć debatę nad efektywnym systemem ROP, który zwiększy procent zagospodarowywanych odpadów i zminimalizuje jego koszty - powiedziała Dorota Zawadzka-Stępniak, dyrektorka departamentu energii i zmian klimatu Konfederacji Lewiatan.
Przedstawiciele organizacji uważają, że konieczna jest poprawa efektywności systemu poprzez m.in. finansowanie selektywnej zbiórki, przygotowania do recyklingu i sam recyklingu odpadów opakowaniowych. „Chodzi o to, aby zwiększyć jego poziom, a tym samym odzyskać cenny materiał dla gospodarki, rozwijać technologie recyklingu i chronić środowisko naturalne”.
Nowy ROP to nie remedium na wszystkie bolączki
Zdaniem autorów, mitem jest, że system depozytowy może zastąpić system ROP, gdyż ten ostatni odnosi się do wszystkich opakowań wprowadzonych na rynek, uwzględniając też opakowania po środkach niebezpiecznych. Masa opakowań corocznie wprowadzanych na rynek polski wynosi około 5,5–6 mln Mg. Na wielkość tą składają się: opakowania jednostkowe, stanowiące bezpośrednie opakowanie produktu (np. butelki i pojemniki), opakowania zbiorcze zawierające wielokrotność opakowań jednostkowych oraz opakowania transportowe. Opakowania jednostkowe, stanowiące około 45% wszystkich wprowadzonych opakowań, trafiają głównie do gospodarstw domowych. Dwie pozostałe grupy, których udział w całości wynosi 55%, poruszają się w obrębie przemysłu i handlu.
System depozytowy dla opakowań odnosiłby się wyłącznie do grupy opakowań jednostkowych. Ponadto dotyczyłby jedynie wybranych typów opakowań w jej obrębie. Do opakowań, które zwykle włączone są w system depozytowy należą: plastikowe butelki PET, butelki szklane (po piwie, sokach, soft drinkach i mocnych alkoholach) oraz puszki aluminiowe lub stalowe po napojach. Wszystkie wymienione wyżej opakowania w Polsce stanowią masę około 759 tys. Mg, co odpowiada za 13% wszystkich opakowań wprowadzonych na rynek. System depozytowy nie może więc zastąpić systemu ROP, ponieważ dotyczy niewielkiej części rynku odpadów opakowaniowych i jest rozwiązaniem fragmentarycznym. Ponadto do systemu włączane są opakowania wartościowe i relatywnie łatwe do zebrania i poddania recyklingowi. Zagospodarowanie odpadów problematycznych, których recykling wymaga większych nakładów, takich jak np. opakowania wielomateriałowe, tacki, owijki na butelki, kubeczki na jogurty czy folie, pozostaje kwestią nierozwiązaną. Faktem jest natomiast, że system depozytowy stanowi dopełnienie systemu ROP i wpłynie na wzrost poziomów odzysku i recyklingu opakowań.
Jak wspomniano, opakowania, które mogłyby być włączone do systemu depozytowego stanowią masę około 760 tys. Mg (butelki PET, butelki szklane, puszki aluminiowe oraz opakowania wielomateriałowe do płynnej żywności). Przeprowadzona symulacja (na podstawie dostępnych danych ze sprawozdań gminnych, tj. za 2018 r.) poziomów recyklingu odpadów opakowaniowych po wprowadzeniu systemu depozytowego w Polsce wskazuje, że wprowadzenie systemu mogłoby pozwolić na zebranie dodatkowych 276 tys. Mg opakowań, co przyczyniłoby się do podniesienia ogólnego poziomu recyklingu odpadów opakowaniowych do 61% (z obecnych 58,5%). Wysokość tego wzrostu zależna byłaby od obecnie osiąganych poziomów dla poszczególnych frakcji. Najwyższy, bo aż 64 p.p. wzrost widoczny byłby dla opakowań wielomateriałowych (obecny poziom wynosi 28%), najniższy – 8-procentowy – dla opakowań z aluminium.
Nieprawdą jest również, że system ROP może działać niezależnie od systemu komunalnego. Jak piszą autorzy raportu, odpady opakowaniowe pochodzące z gospodarstw domowych są zagospodarowywane w Polsce w ramach systemu gospodarki odpadami komunalnymi w gminach, ale są też przedmiotem odpowiedzialności wprowadzających produkty w opakowaniach na rynek w ramach obecnie funkcjonującego systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP). Biorąc pod uwagę obecne działanie systemu gospodarki odpadami komunalnymi oraz odpowiedzialność producenta za wprowadzone opakowania, zauważyć należy obszar potencjalnej, wspólnej odpowiedzialności za selektywnie zebrane odpady opakowaniowe zawarte w strumieniu komunalnym. Za kwestię wspólnej odpowiedzialności wskazać należy finansowanie zbiórki, transportu i zagospodarowania strumienia odpadów opakowaniowych. Jak dotąd, zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, finansującymi system selektywnej zbiórki i przetwarzania odpadów komunalnych, w tym odpadów opakowaniowych, które trafiają do gospodarstw domowych, są mieszkańcy gminy. Pomimo obecnej w polskim prawie zasady rozszerzonej odpowiedzialności producenta, dopłaty uiszczane przez wprowadzających są oddzielnym systemem i jedynie w minimalny sposób wspierają gminy w narzuconym na nie obowiązku gospodarowania odpadami, w tym opakowaniowymi.
Równocześnie jasno określone w znowelizowanej dyrektywie odpadowej minimalne standardy rozszerzonej odpowiedzialności producenta, w tym konieczność ponoszenia kosztów związanych ze zbieraniem i przetwarzaniem odpadów opakowaniowych, wskazują, że ciężar ten musi zostać przeniesiony na wprowadzającego.
Obecnie wprowadzający mogą realizować obowiązek za pomocą recyklingu (odzysku) odpadów opakowaniowych z obu źródeł, czyli gospodarstw domowych i przemysłu, z zastrzeżeniem, że od 1 stycznia 2018 r. organizacje odzysku opakowań są obowiązane uwzględniać w osiągniętych poziomach recyklingu dla poszczególnych rodzajów opakowań, o których mowa w załączniku nr 1 do u.g.o.o.o., odpady opakowaniowe pochodzące z gospodarstw domowych. Podsumowując, realizacja odrębnych poziomów przez gminę i przez wprowadzających dotyczy tych samych odpadów opakowaniowych. Dodatkowo po 2020 r. gmina zobowiązana jest do realizacji poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia dla całości odpadów komunalnych. Autorzy raportu uznają natomiast, że implementacja minimalnych standardów systemu ROP faktycznie zmieni strumień finansowania w gospodarce odpadami opakowaniowymi. Dzisiaj zbiórka selektywna odpadów opakowaniowych, a także sortowanie i ew. przygotowanie do recyklingu znajduje się w reżimie zamówień publicznych i systemu przetargowego prowadzonego przez władze samorządowe. Systemy te, pomimo swojej transparentności gwarantowanej przez zapisy prawa, są obarczone niedoskonałościami. Często występująca konieczność preferencji cenowych przy wyborze ofert prowadzi do rozstrzygnięć na korzyść ofert najtańszych, nie zawsze optymalnych systemowo.
Nowy system ROP ma na celu utworzenie uczciwego sposobu wyceny kosztów związanych ze zbiórką, transportem, sortowaniem i przygotowaniem do recyklingu. Nowe środki finansowe mogą pojawić się w przypadku, kiedy wycena dokonana w oparciu o zasady przewidziane dla funkcjonowania systemów ROP będzie wyższa niż wynikająca z systemu przetargowego. Nie będzie natomiast finansowaniem czegoś nowego, co nie jest finansowane dzisiaj.